miércoles, 23 de noviembre de 2016

Frente a la pobreza y el desempleo: renta mínima garantizada y renta básica ciudadana


Los días 11 y 12 de noviembre se ha celebrado en Bérgamo la Conferencia Internacional "El futuro del Trabajo. Una cuestión de sostenibilidad". Este encuentro, referencia internacional en el análisis de las grandes transformaciones que está experimentado el mundo del trabajo, ha posibilitado que decenas de especialistas hayan puesto en común sus inquietudes y las posibles soluciones. Uno de los temas debatidos, en el que se centró mi intervención y esta entrada, fue el de la renta básica ciudadana, cuestión que lleva planteándose en el ámbito político y filosófico con cierta insistencia desde 1980. Antes de profundizar en el contenido de la aportación, hemos de aclarar que nuestro análisis diferencia, siguiendo a Van Parijs, P., dos conceptos distintos:  

-Renta Básica Ciudadana o Renta Básica Universal, como prestación económica que se otorga por el Estado a la generalidad de los ciudadanos (es, por tanto, una prestación de ciudadanía) con objeto de satisfacer sus necesidades básicas, sin condicionantes, esto es, sin prueba de carencia de rentas, ni ligada a la obligación de realizar actividades de inserción profesional.

-Renta Mínima Garantizada o Prestación de Garantía de Recursos, que constituyen prestaciones no universales condicionadas a la carencia de rentas y que normalmente exigen la participación de los beneficiarios en el mercado de trabajo, al menos de forma esporádica.


Bibliografía Pobreza y Renta Básica, de ecarpri en Flickr CC   
Muchos países europeos cuentan con rentas mínimas garantizadas destinadas a proteger a los ciudadanos y residentes de carácter permanente de la pobreza y exclusión social. De los 15 países que en 1995 conformaban la Unión Europea, sólo Austria, Grecia, España e Italia carecen de una prestación de estas características, aunque en el caso de España existen prestaciones articuladas por las distintas Comunidades Autónomas. En consecuencia, en la mayoría de los países comunitarios, el debate ahora no es si implanta una renta mínima garantizada, ya consolidada, sino una renta básica ciudadana, esto es, una renta básica ciudadana no condicionada. Así, por ejemplo, ha sucedido en Suiza, donde hace pocos meses se ha realizado un referéndum sobre la cuestión (puede consultarse información sobre el tema aquí); Reino Unido, donde se está analizando las distintas posibilidades basándose en el análisis efectuado por REED, H. y LANSLEY, S, Universal Basic Income: an idea whose time has come, COMPASS, 2016); o en Francia, donde la mayoría de los candidatos a las próximas elecciones presidenciales llevan en sus programas políticos propuestas de este tipo.

Dejando al margen los países europeos, el análisis se centrará en el Ordenamiento jurídico español. Haremos un recorrido por los datos estadísticos más recientes, para después enunciar brevemente las prestaciones existentes, valorar sus características y efectividad. Terminaremos este post con una propuesta para articular una Renta Mínima Garantizada en España como paso previo y necesario a la implementación de una Renta Básica Ciudadana.

1. Una mirada a los datos de pobreza y desempleo

De acuerdo, con los datos suministrado por la UE, en particular, por la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social (EAPN).

-En España, 1 de cada 5 personas se encuentra en riesgo de pobreza (el 22,1% de la población residente).

-La pobreza aumenta entre personas desempleadas y jubiladas, aunque también entre los ocupados. El porcentaje de trabajadores en riesgo de pobreza y exclusión social aumenta, llegando en 2015 al 18,1%. El aumento de trabajadores pobres es generalizado y constituye un fenómeno preocupante en Europa y en Estados Unidos, afectando, sobre todo, a mujeres y jóvenes (Informe Oxfam Intermón, Bajan los salarios, crece la desigualdad. El impacto de las diferencias salariales en los hogares). 

Por otro lado, los datos sobre desempleo de la última EPA siguen siendo preocupantes.

-El porcentaje de desempleo es del 18,91%, lo que supone 4.320.800 de españoles en situación legal de desempleo. No obstante, es necesario tener en cuenta que la cifra de desempleados es un 10% superior al no computarse en los datos determinados trabajadores.

-España es el país de la Eurozona con mayor tasa de temporalidad, un 27%, la tasa de paro juvenil alcanza el 46,48% y sigue habiendo 2.154.100 de parados de larga duración, siendo mayoría los que llevan más de dos años en situación de desempleo

No obstante, el dato más preocupante es que el promedio de desempleo desde 1978 es del 15,17 %, habiéndose alcanzado el máximo histórico en 2012, con un 27,2% y el mínimo, en 1978 con el 7%.

Las previsiones dibujan un futuro aun peor como consecuencia de la automatización y la digitalización del trabajo. Frey y Osborne (2013) The future of employment, considera que en EEUU existe un 47% de empleos en alto riesgo de automatización en las próximas dos décadas. Por su parte, Bowles (2014), Bruegel calculations based on Frey Osborne, estima que en la UE el riesgo de automatización es aún mayor: el 54% de los empleos, siendo el Reino de España uno de los más afectados con un 55,3%.

Ante esta situación, es evidente que aumentará la pobreza y la exclusión y que un sistema de protección social basado en el trabajo, aun siendo completamente viable, será insuficiente para proteger a la ciudadanía ante las situaciones de necesidad.

Veamos a continuación cuáles son los instrumentos con los que cuenta el Ordenamiento jurídico español para afrontar la lucha contra la pobreza en un escenario de estas características.

2. Los mecanismos existentes en el ordenamiento jurídico español para luchar contra la pobreza, el desempleo y su valoración

A estos efectos, tenemos que decir que, a nivel estatal, existen varias prestaciones que se dirigen a proteger a determinados colectivos que se encuentran en situación de necesidad por no tener  trabajo o no poder trabajar. Son colectivos muy restringidos:

-   Las personas que han cumplido 65 años y que no han cotizado a la Seguridad Social (o lo han hecho insuficientemente) y los discapacitados en un porcentaje superior al 65 % que carezcan de rentas, esto es, que cuenten con menos de 429 euros mensuales y acumulen un periodo considerable de residencia en territorio español (10 y 5 años, respectivamente). Su situación de vulnerabilidad se protege a través de las prestaciones no contributivas de jubilación e invalidez.

-    Determinados colectivos de desempleados, para los que se diseña un cúmulo importante de prestaciones dirigidas a luchar contra la pobreza generada por el desempleo. En este conjunto de prestaciones podemos encontrar prestaciones ordinarias (contributiva y asistencial) y prestaciones  extraordinarias dirigidas a paliar la situación de colectivos con especiales problemas de acceso al empleo.

Una de las más importante, el subsidio por desempleo (prestación del nivel no contributivo), no protege a todos los trabajadores sino solo a determinados desempleados que se encuentran en graves dificultades para encontrar trabajo (desempleados con responsabilidades familiares, desempleados mayores de 45 años sin responsabilidades familiares y mayores de 55 años, emigrantes retornados y liberados de prisión). Esta prestación se vincula en la mayoría de los supuestos a haber agotado la prestación del nivel no contributivo, por lo que termina vinculándose o condicionándose a la realización de un trabajo previo.

Por otro lado, las prestaciones de carácter extraordinario pretenden hacer frente a la carencia de rentas derivadas de las situación de desempleo de colectivos con especiales dificultades de acceder al mercado de trabajo. Se incide de nuevo sobre los mismos colectivos: desempleados de larga duración mayores de 45 años, desempleados de larga duración con cargas familiares y desempleados con cargas familiares, se otorgan con carácter  temporal y se vinculan a realizar acciones de inserción profesional: Renta Activa de Inserción, PREPARA, Programa de Activación de Empleo (PIA) y Renta Agraria.

Todas ellas, con carácter general, reconocen una prestación económica a los beneficiarios de duración variable, consistente en el 80% del IPREM (426 euros mensuales), están condicionadas a la carencia de rentas (carecer del 75% del SMI: 491 Euros mensuales) y en todos los casos están condicionadas, con una intensidad variable, a que el beneficiario desarrolle actuaciones de inserción profesional.

En cuanto a la valoración, se ha de decir que son 5 prestaciones distintas destinadas a proteger a los trabajadores que carecen de rentas por la falta de empleo, que tienen un índice de cobertura del 58.2 % (datos relativos a agosto de 2016):

Pobreza, de Fito Abalo en Flickr  C
-el 44% de los trabajadores desempleados están cubiertos por las prestaciones ordinarias de desempleo, esto es, prestación de desempleo del nivel contributivo y subsidio de desempleo del nivel asistencial.

-el 14.2 % estarían protegidos por prestaciones de carácter extraordinario.

-el 41.8 % de las personas desempleadas no estarían protegidas por el sistema

Es necesario, en consecuencia, establecer una prestación que proteja a los ciudadanos frente a la pobreza en todo el territorio nacional.  

No obstante, existen otras prestaciones en el ámbito de las CCAA que se dirigen a proteger a los ciudadanos frente a la pobreza. El problema es que estas prestaciones se configuran de forma parecida a las prestaciones estatales que hemos visto y presentan una heterogeneidad tremenda que hace que la protección sea muy desigual según el territorio en el que se resida.     

Los rasgos básicos de los programas de lucha contra la exclusión social son estos:   

a) Constituyen Programas de Asistencia Social, que se desarrollan fundamentalmente a través de los Servicios Sociales y de los Servicios de Empleo. 

b) Todos ellos prevén una prestación económica dirigida a satisfacer las necesidades básicas de las unidades de convivencia (no de los individuos) y medidas de inserción laboral y profesional para luchar contra la pobreza y la exclusión.

c) Las prestaciones económicas se condicionan a la carencia de rentas y, con mayor o menor intensidad, a la realización de actuaciones dirigidas a la inserción social y laboral del beneficiario.

d) Los requisitos son completamente diversos, tanto para la denominación, acceso, como para la duración, cuantía de la prestación, y el grado de vinculación con la participación en Programas de Inserción Profesional o Social. 

En cuanto a la valoración, si atendemos al índice de cobertura, los datos evidencian el fracaso de estas políticas. Así de acuerdo con "El estado de la pobreza. Seguimiento del indicador de riesgo de pobreza y exclusión social en España 2009-2015":     

-En Andalucía: El 43,2 % de la población está en riesgo de pobreza y/o exclusión social en el año 2015. La cifra es casi 15 puntos porcentuales superior a la del conjunto nacional y es la más alta de todas las Comunidades Autónomas. En el último año, el crecimiento de la tasa ha sido de 0,9 puntos porcentuales. Además, en la totalidad del período estudiado la tasa ha crecido 10 puntos porcentuales. 

-En Navarra: El 13 % de la población está en riesgo de pobreza y o exclusión social en el año 2015. La cifra es más de 15 puntos inferior a la del conjunto nacional y es la más baja de todas las comunidades autónomas. En el último año, la tasa se ha reducido en 1,5 puntos y en la totalidad del período estudiado ha crecido en 2,6 puntos porcentuales. 

La conclusión a extraer, evidentemente es que las prestaciones autonómicas son muy diversas y no están cumpliendo adecuadamente su función. Es, por tanto, necesario articular una prestación de garantía de recursos como paso previo a la instauración de una renta básica ciudadana. 


3. La articulación de una Renta de Garantía de Recursos como paso previo y necesario a la implantación de una Renta Básica Ciudadana.

Ante la situación descrita, abogamos por la implantación de una renta de garantía de recursos de ámbito nacional, como paso previo y necesario a la implantación de una renta básica ciudadana.

Con respecto a la naturaleza de una prestación de estas características, esta debe ser configurada como una prestación encuadrada en el régimen no contributivo de la Seguridad Social, por tres razones fundamentalmente: 

a) La primera alude a la necesidad de uniformar el tratamiento y la lucha contra las situaciones de pobreza y exclusión que actualmente perviven en la generalidad del territorio español.

b) La segunda se dirige a evitar "el efecto llamada", circunstancia que aconseja eludir su configuración como una prestación autonómica de asistencia social. Esta naturaleza la configuraría como una prestación de los servicios sociales básicos, a los que tienen acceso completo los extranjeros de terceros Estado, con independencia de su situación administrativa (art. 14.2 y 3 LOEX). 

c) La tercera, debe configurarse como una “prestación especial en metálico no contributiva” incluida en el Anexo X del Reglamento 883/2004.  Esto implicaría:

-La necesidad de totalizar los periodos de residencia en el ámbito de la UE para no incurrir en discriminación por razón de nacionalidad (STJUE de 11 de noviembre de 2014, Caso Elisabeta Dano y Florin Danocontra Jobcenter Leipzig)

-Configurarla como una prestación no exportable, al menos hasta que se generalice en los países de la UE. 

Estos requisitos ponen de manifiesto la necesidad de articular la prestación en el ámbito europeo con objeto de evitar flujos demográficos de unos territorios a otros. De ahí que nuestra propuesta implique una implantación gradual que empiece por articular en el ámbito nacional una prestación de garantía de ingresos para convertirla, en un segundo momento, en una renta básica ciudadana.

Con respecto a los requisitos concretos, hemos de considerar los siguientes:

Bérgamo, Complejo de S. Agostino, de ecarpri en Flickr. CC
-En cuanto a los titulares, es absolutamente necesario que se adopte como beneficiarios los ciudadanos mayores de 18 años, estableciendo un porcentaje adicional por cada hijo a cargo, huyendo por completo de configurar como beneficiario a la unidad de convivencia. 

-En relación a los requisitos de residencia, se ha de partir de una prestación reconocida a la ciudadanía y a los extranjeros con residencia permanente. Los plazos de residencia exigibles podrían ser muy parecidos a los fijados para las prestaciones no contributivas, teniendo en cuenta que es necesario totalizar los periodos de residencia realizados en otros estados de la UE, con objeto de respetar los principios del derecho comunitario. Se podrían manejar periodos de residencia de entre 2 y 10 años, dependiendo de que se trate de una prestación de garantía de recursos o de una prestación de renta básica ciudadana. 

-En cuanto al umbral de pobreza, y en caso de que este se aplique como primer paso para instaurar la renta básica ciudadana,  hemos de tener en cuenta dos conceptos distintos:  el umbral de pobreza relativa y el umbral de pobreza severa. De acuerdo con la EAPN (Red Europea de Lucha Contra la Pobreza y la Exclusión Social): 

  • La pobreza relativa se produce cuando el nivel de ingresos necesarios para satisfacer todas o parte de las necesidades básicas de acuerdo a los criterios de un determinado tiempo y sociedad se sitúan por debajo del 60% de la mediana de los ingresos de la población. El umbral de riesgo de pobreza relativa se fija en España (para el año 2015) en 675 euros mensuales.

  • La pobreza severa se da cuando ciertos estándares mínimos de vida, tales como nutrición, salud y vivienda, no pueden ser alcanzados al contar con un nivel de rentas que se sitúa por debajo del 30% de la mediana de los ingresos de la población. El umbral de riesgo de pobreza severa se ubica en España (para el año 2015) en 332 mensuales.

De acuerdo con estas definiciones, consideramos bastante razonable mantener la cuantía del umbral de pobreza en el 75 % del SMI, esto es, 491 euros mensuales.

-Por lo que hace a la cuantía, esta dependerá del mecanismo de financiación, del tipo de prestación y de los servicios a los que tenga derecho el ciudadano.  

  • Si la prestación es de garantía de ingresos, dirigida exclusivamente a paliar las situaciones de pobreza, la prestación debe tener una cuantía similar al umbral de pobreza que se especifique y que depende de cada territorio.

  • Si se trata de una renta básica ciudadana e incondicionada, la cuantía puede ser moderada aunque, en todo caso, debería dirigirse a paliar las situaciones de pobreza severa, por lo que debe ser superior a los 320 euros mensuales por persona que, como hemos dicho, es el umbral de pobreza severa para 2015.

-Por último, en cuanto a la compatibilidad, la prestación sería incompatible con las prestaciones por hijo a cargo, las prestaciones por desempleo (que serían innecesarias) y con las prestaciones no contributivas de invalidez y jubilación.

Sería, en cambio, compatible con el trabajo y con determinados complementos, por ejemplo, por discapacidad.

4. Conclusiones


El examen de las prestaciones económicas existentes en el ordenamiento jurídico español, tanto las que se integran en el ámbito estatal como las relativas al ámbito autonómico, evidencia una multiplicidad de regulaciones, criterios y requisitos que fracturan ostensiblemente la igualdad que debe caracterizar la lucha contra la situación de pobreza y marginación en una determinada sociedad. A ello se une la baja efectividad de unas medidas que, a base de regular requisitos, especialmente su temporalidad, y de incidir una y otra vez sobre los colectivos con dificultades para encontrar empleo, excluyen de la protección al 41.8% de la población en riesgo de pobreza y marginación.

Ante estas circunstancias, es necesario implementar una prestación económica dirigida a paliar las situaciones pobreza y exclusión, prestación que podría ser no condicionada, enmarcándose, por tanto, en las denominas rentas básicas de ciudadanía, o condicionada al único requisito de carecer de rentas. Por múltiples razones, en las que ahora no vamos a entrar, nos inclinamos por la regulación de una renta no condicionada; no obstante, como paso previo a esa prestación y con objeto de paliar las situaciones más graves de pobreza, sería recomendable un paso intermedio consistente en regular una prestación de garantía de recursos condicionada, pero que se acerque en su configuración a una futura renta básica ciudadana (prestación individual, condicionada únicamente y temporalmente a la carencia de rentas y que no exija contraprestaciones por parte del beneficiario).

La presentación, disponible aquí: